姜德文：水土保持设施验收中第三方机构工作探讨

1  国务院行政审批改革及转变验收方式后的监管要求　

　　根据国务院深化改革的统一部署，2017年9月《国务院关于取消一批行政许可事项的决定》（国发〔2017〕46号）明确取消了生产建设项目水土保持设施的行政许可，即水行政主管部门主持的验收，改变为项目法人进行自主验收。同时，文件明确要求“取消审批后，水利部通过以下措施加强事中事后监管：

①制定完善水土保持的有关标准和要求，生产建设单位按标准执行。

②明确要求生产建设单位应当加强水土流失监测，在生产建设项目投产使用前，依据经批复的水土保持方案及批复意见，组织第三方机构编制水土保持设施验收报告，向社会公开并向水土保持方案审批机关报备。

③水利部强化生产建设项目水土保持方案审批，加强对水土保持方案实施情况的跟踪检查，依法查处水土保持违法违规行为，处罚结果纳入国家信用平台，实行联合惩戒”。

随后，水利部于2017年11月印发了《关于加强事中事后监管规范生产建设项目水土保持设施自主验收的通知》（水保〔2017〕365号），进一步明确了具体要求。由于项目法人自主验收、第三方机构编制验收报告等都是以前没有说过、没有做过的事，需要各地、各有关单位积极探索经验，不断总结完善。

 

2  第三方机构概念与工作原则

2.1  第三方机构的概念

　　第三方是指独立于两个相互联系的主体之外的某个组织。第三方机构通常是指独立的、非政府的、第三方的服务机构，其特征：一是要有独立性，既与所涉及事项的第一方、第二方没有直接关系，具体表现是与涉及的企业、政府没有隶属和利害关系；二是能够独立承担责任，即能够独立承担民事责任的企业法人、事业单位法人、其他组织；第三是机构，即依法设立的企业、事业单位，公民个人不属于机构。引入第三方机制，是为了保证社会公平、正义，第三方与所涉及事项的利害关系较小或者不存在利害关系，可以从相对独立、客观的视角进行分析判断，从而更有利于客观、真实的调查研究，分析评价。目前社会上出现较多的第三方如第三方检测、第三方评估、第三方认证、第三方支付等。

《民法通则》第三十六条的规定，“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织”。法人应具有四个成立要件：第一是依法成立，法人组织的设立要合法，设立的目的、宗旨、经营范围、经营方式等符合法律的要求；法人成立的审核和登记程序符合法律、法规的规定。第二是有必要的财产和资金，法人拥有必要的财产或者资金，是其享有民事权利和承担民事义务的基础。第三是有自己的名称、组织机构和工作场所，能够开展相应的工作。第四是能够独立承担民事责任，法人以自己所有的或经营管理的财产独立负担由自己的经营行为所产生的民事责任。法人的民事行为能力，是指法人以自己意志独立进行民事活动，取得民事权利和承担民事以为的资格。法人的民事行为能力的范围，受到法人核准登记的经营范围的限制。

2.2  水土保持第三方机构的技术条件

　　根据水利部文件，第三方机构是指具有独立承担民事责任能力且具有相应水土保持技术条件的企业法人、事业单位或其他组织。关于水土保持技术条件，即第三方机构履行职责所应具备的条件，主要是该机构应有水土保持及相关专业技术人员，机构和人员具有水土保持相关工作的业绩，该机构具有开展工作所必需的查勘、量测、分析计算等设施设备。对于从事水土保持相关技术工作的机构，其综合技术服务能力和水平，中国水土保持学会、中国水利工程协会等行业自律组织开展了类似评价，其星级及动态升降情况可查询了解，也可参考。

2.3  第三方机构的界定与选择

　　首先，为保证水土保持验收报告编制的客观、公正性，第三方机构应与所承担项目的企业、当地政府部门保持相对独立。以往铁路、公路、电力、水利、煤炭、有色金属、石油化工等行业设立的设计咨询机构，在承接水土保持设施验收报告编制业务时应避免与项目法人有同一隶属或管理关系，存在直接关联关系的应当主动回避，否则难以独立、公正的开展第三方工作。第二，由于水土保持工程的质量、数量是水土保持监理机构开展的工作并做出的结论，水土流失情况、水土保持措施实施、防治成效等是水土保持监测机构开展的工作并提交的监测报告，因此水土保持监理、水土保持监测机构原则上均不能承担同一项目的水土保持设施验收报告编制工作，否则无法保证客观、公正，很难公正的评价，并对建设单位、对国家负责。

2.4  第三方机构的工作原则

　　第三方机构在开展工作时应坚持以下原则。

　　第一，独立性原则。即独立于第一方（项目法人）、第二方（水行政主管部门）等相关各方，依据水土保持法等法律法规、规范性文件，以及国家标准，对生产建设项目的水土流失防治情况、水土保持设施建成与运行情况进行调查、分析和评价。不能以生产建设单位或水行政主管部门的观点、看法为基调，不能带着定调去开展工作，真正做到独立、自主工作。

　　第二，客观性原则。即实事求是、反映客观情况。由于第三方所承担的工作是依法依规开展的，评价结论具有法律责任，验收报告还要接受项目法人、水行政主管部门、社会公众的质询、核查、验证，并且要经得起历史的考验和验证。因此，第三方机构应严谨、认真、客观的开展工作，既是对本单位的负责，也是对项目法人负责、对国家负责。

第三，公正性原则。即不偏向项目法人、不偏向有关部门、不偏向其它利益相关方，保持公正立场。水土保持相关工作开展的如何，水土流失防治措施及其成效如何，是否达到水土保持设施验收标准，等等，都要公正的进行分析、评价。

第四，尽职尽责原则。水利部印发的“生产建设项目水土保持设施验收报告示范文本”，提出了7个方面的内容，第三方机构应根据编制报告的内容要求，全面调查、了解、掌握相关情况和资料，对每一项内容都要仔细、认真的查实，编制全面、客观、合规的验收报告。

2.5第三方机构的工作定位与法律责任

　　第三方机构承担的水土保持设施验收报告编制工作，应从第三方的角度，全面了解和评价项目法人水土保持工作开展情况，调查和评价项目水土流失防治情况，查验和评价项目水土流失防治效果，对存在的遗留问题提出整改和处理建议，作出水土保持设施是否达到验收标准的结论。

根据国务院《建设工程质量管理条例》及相关文件的规定，实行谁验收谁负责制度。如果未达到法律法规、技术标准的规定，存在重大水土流失危害隐患，就通过了水土保持设施验收，验收报告编制单位、验收组织单位、验收人员将承担法律责任，并且是终身负责的法律责任。第三方机构在编制水土保持设施验收报告过程中如果存在弄虚作假、将不合格认定为合格的，均要承担法律责任。

 

3  第三方机构工作内容与方法

3.1  全面了解项目设计与建设情况

首先要全面收集、查阅工程设计、水土保持方案、水土保持工程监理、水土保持监测等资料，与主体工程设计单位、建设施工单位、水土保持技术服务单位进行沟通交流，了解项目法人水土保持管理情况，水土保持方案主要内容及审批文件中的要求、水土保持后续设计内容，水土保持措施分部工程、单位工程质量评定及验收资料，掌握水土保持工程施工数量与质量的成果、建设过程中的水土流失监测情况、监测单位对防治目标达到情况及防治成效的评价，等等。疏理出需要在现场查勘时进一步确认、核实的事项。对于临时防护措施，以收集、查看原始照片、影像等为主，加以核实。

3.2  全面查勘工程现场

　　第三方机构应组织相关专业技术人员，深入项目区，全面查勘工程现场。查勘的重点：一是水土保持措施的实施情况，工程措施的外观质量，有无损坏情况；植物措施的成活、保存情况，林草植被的覆盖度等。二是水土流失状况，查看有无没有布设水土保持措施的场地，项目区水土流失总体情况是否超过国标规定。三是取土取料场、弃渣场的设置、防护、生态恢复等情况，有无水土流失危害隐患和风险，特别是弃渣场应全部进行现场查勘，查明弃渣场选址是否存在违反国标强制条款的情况，弃渣场是否采取了水土保持方案及批复文件确定的拦挡、排水、护坡等措施。四是查看和评价防治成效，要覆盖各类施工场地、各个扰动地表区域，查验采取的水土保持措施是否有效防控了水土流失，能否正常和长期发挥水土保持功能。

3.3  全面查验相关数据及成果的来源与依据

　　第三方机构所做的工作是事后的检查与评价，施工过程中的相关资料和评定结论是由有关单位做出的，如施工质量的评定、完成的工程量及投资、扰动地表面积及防治责任范围变化、土石方挖填数量、弃渣量等是工程监理单位、水土保持监测单位、质量检测单位等进行的控制和监测，这些数据应查明来源、原始记录、相关文件、报告、图纸等，以确认相关数据和结论的准确性、真实性。特别是所有水土保持分部工程和单位工程的质量评定成果和验收签证资料，如果存在缺失、不齐全的，应向项目法人提出，由相关单位进行补正和完善。第三方机构不得在无支撑资料和成果的情况下，随意下结论。

3.4  全面分析评价水土保持情况

在水土保持工作程序性规定方面，查明是否根据法律法规的规定报批了水土保持方案，是否开展了水土保持后续设计，重大变化变更是否履行了报批手续，施工建设过程中是否落实了水土保持工程监理，是否开展了水土保持监测，是否向水行政主管部门上报了监测季报、年报，是否依法缴纳了水土保持补偿费等。

在水土保持成效方面，分析评价施工建设全过程中的水土流失防治是否及时、有效，所采取的措施是否形成了综合防治体系，实施的水土保持工程其等级、标准是否降低，现场是否存在水土流失及其危害问题，建成的水土保持设施能否持续稳定发挥作用等等。

工作过程中需进行两个社会调查。一是公众调查，面向项目区周边公众开展满意度问卷调查，主要是针对项目法人的水土流失防治工作及其是否存在对公众的损害和影响等进行调查，汇总意见并向项目法人报告。二是了解水行政主管部门的意见，特别是当地水行政主管部门的意见，主要是历次监督检查的整改意见是否进行了整改，验收中还需注意的问题等。

3.5  全面做出水土保持设施验收结论

第三方机构应根据水土保持法等法律法规、国家技术标准的规定，对项目法人组织实施的水土保持设施是否达到了验收的标准和条件，是否存在重大水土流失危害隐患和风险，能否组织验收等，做出明确、具体的结论。为项目法人的后续整改或验收工作提供正确、客观的指导。如果第三方机构做出了未达到验收条件的结论，项目法人不得组织验收。

第三方机构应根据上述工作任务的需要，组建专业技术团队，包括工程类、植物类、经济财务类、综合类等，从资料查阅、现场查勘、社会调查等方面开展工作。

4  第三方机构验收报告编制

4.1  水土保持设施验收报告的主要内容

　　水利部“生产建设项目水土保持设施验收自验报告示范文本”中，明确了验收报告包括7章29节。其主要内容：

一是项目及项目区概况，主要包括项目建设内容、总体布局、建设起止时间及工程投资，征占地面积、土石方挖填借弃数量，项目区自然环境状况及水土流失防治情况等。

二是水土保持方案和设计情况，主要包括主体工程设计及水土保持后续设计，水土保持方案及变更情况等。

三是水土保持方案实施情况，主要包括水土流失防治责任范围变化情况，弃渣场设置及防治措施布设情况，取土场取料场设置及防治措施布设情况，建设项目水土保持措施总体布局及变化情况，水土保持设施建成及变化情况，水土保持投资及变化情况等。

四是水土保持工程质量，主要包括工程质量管理体系构建情况，各分区的水土保持分部工程和单位工程质量评定和验收情况，弃渣场稳定性评估情况，水土保持措施总体质量情况等。

五是项目运行初期的水土保持效果，主要包括水土保持设施建成后正常运行情况，水土流失防治成效及定量指标的达到情况，项目区周边群众的满意度等。

六是水土保持管理，主要包括项目法人水土保持组织领导、制度建设、建设管理、水土保持监理、水土保持监测情况，水土保持设施管理维护、水土保持补偿费缴纳、水行政主管部门提出的监督检查意见落实情况等。

七是结论，主要包括是否达到法律法规、技术标准、水土保持方案及批复文件的规定和要求，是否存在遗留问题及处理意见。

4.2  编制验收报告过程中应特别关注的事项

水土保持设施是否达到验收标准，生产建设项目能否投入运行，都是验收报告所要提供佐证和提交成果的，水利部文件中明确提出了存在9种情形之一的不得通过水土保持设施验收。第三方机构在编制验收报告时应严格对照，并应特别关注以下问题。

4.2.1  弃渣场的设置及风险评价

核查弃渣场设置有无违反相关规定，是否存在水土流失重大隐患和风险。特别是公路、铁路、管道等线型工程，弃渣场与原批复方案会有许多变化，施工单位进场后做了很多调整，第三方机构应对全部弃渣场进行调查、评价。

水土保持法第二十八条规定：生产建设项目排弃的砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等应当综合利用；不能综合利用，确需废弃的，应当堆放在水土保持方案确定的专门存放地，并采取措施保证不产生新的危害。《开发建设项目水土保持技术规范》（GB 50433—2008）国标中有三条强制规定：

一是弃渣场的设置不得影响周边公共设施、工业企业、居民点等的安全；

二是涉及河道的，应符合治导规划及防洪行洪的规定，不得在河道、湖泊管理范围内设置弃土(石、渣)场；

三是禁止在对重要基础设施、人民群众生命财产安全及行洪安全有重大影响的区域布设弃土(石、渣)场。可见，设置弃渣场的核心原则是不能产生危害。

对违反上述规定的弃渣场第三方机构应明确提出整改要求，这是法律、国标的红线约束，不可违反。

水利部“生产建设项目水土保持设施验收报告示范文本”中明确，原则上4级及以上的弃渣场应开展稳定性评估；其他弃渣场应根据弃渣场选址、堆渣量、最大堆渣高度和周边重要防护设施情况，开展必要的稳定性评估。涉及尾矿库、灰场、排矸场、排土场等需要说明其稳定安全问题的，说明其安全评价情况。根据《水土保持工程设计规范》（GB 51018—2014）的规定，堆渣量超过50万m3或最大堆渣高度超过20 m或弃渣场失事后对主体工程（或环境）造成轻度以上危害的，属于4级以上的弃渣场。第三方机构没有能力做出稳定性评估的，应由项目法人委托相关机构完成此专项工作。

4.2.2  防治措施体系建成及运行评价

　　能否有效防控和治理建设过程中的水土流失，建成的水土保持设施能否长期稳定的发挥水土保持功能，水土流失防治体系的完整性、工程质量的可靠性是最重要的基础保证。经批准的水土保持方案，其水土流失防治措施体系、防治措施工程等级和标准对主体工程后续设计、施工均有刚性约束作用。具体防治措施的结构、断面等可以在后续设计中优化，但不能降低水土保持措施体系的总体功能。评价中，一是防治责任范围内要形成完整的防治措施体系，全面防控水土流失，恢复生态环境。二是各防治分区要建成完整的防治措施体系，如弃渣场区的防治措施体系应包括：弃渣前剥离表土，集中堆放，并采取临时拦挡、苫盖、排水、沉沙等防护措施；弃渣场前沿，应布设临时拦挡工程，做到先拦后弃；弃渣前和弃渣过程中在上游及周边设置截水沟、排水沟、沉沙池等措施；弃渣结束后对渣面实施土地整治，渣场顶面布设挡水埂、排水沟、植物措施等；渣体边坡进行削坡，设置马道、排水沟，边坡采取工程与植物结合的防护措施；坡脚布设永久拦挡、排水等防护措施，并顺接排入自然沟道。三是主要防治措施的等级和标准应达到规范和批复文件的要求，水土保持方案批准的防治措施工程等级和防护标准不可降低（如将4级工程降为5级、将设防20年一遇降雨降为10年一遇，等等），以确保水土保持设施达到发挥作用的等级标准，第三方机构在核查中应进行全面调查、分析和评价。

4.2.3  防治成效综合评价

　　生产建设项目防治水土流失成效的检验标准是是否达到了法律法规、技术标准和水土保持方案及批复要求。根据《开发建设项目水土保持技术规范》（GB 50433—2008）的规定，首先要达到综合防治的基本目标，即：

①项目建设区的原有水土流失得到基本治理；

②新增水土流失得到有效控制；

③生态得到最大限度的保护、环境得到明显改善；

④水土保持设施安全有效。

在此基础上《开发建设项目水土流失防治标准》规定了具体的量化指标，即扰动土地整治率、水土流失总治理度、土壤流失控制比、拦渣率、林草植被恢复率、林草覆盖率6项指标，批准的水土保持方案进一步明确了本项目的量化指标值。第三方机构及其工作人员不能错误地认为达到6项指标就合格了。6项指标达标的总体体现是实现了基本目标。如果存在未治理的区域（尽管治理度已达到90%）、有的弃渣没有采取拦挡措施（虽然弃渣已拦挡95%）、林草植物达到了最低值（如15%），都不能认为达到了验收合格条件。

4.2.4  隐患及风险排查与评价

一是弃渣场水土流失危害风险排查。根据水利部水土保持方案风险排查标准，对于弃渣量超过50万m3、最大堆高超过20 m的弃渣场、弃渣场汇水面积超过1 km2、渣场下游1 km范围内存在居民点、公共设施、工业企业等敏感点的，应进行风险分析和评价。不得存在对生命财产安全有直接威胁和影响的情况，否则应进行整改。

二是超标准降雨的危害分析。当遇到超设计标准的暴雨时，分析可能会产生的危害及风险，项目建设和运营单位应建立预警制度和措施，制定防灾预案。

4.3  编写验收报告中有关问题处理

4.3.1  违反程序性规定的问题

水土保持法对生产建设项目应履行的水土保持程序作出了相应规定。一是开工建设前报批水土保持方案，因此须报批水土保持方案而没有报批的生产建设项目，不能进行水土保持设施验收；二是项目地点规模发生重大变化的、以及审批水土保持方案的水土保持措施发生重大变更的，应向水行政主管部门报批；三是依法依规开展生产建设项目水土保持监测，并按规定上报监测季报、年报等成果；四是根据有关规定缴纳了水土保持补偿费。

存在上述情况时，第三方机构应明确、客观的指出存在的问题，向项目法人提出整改意见。

4.3.2  存在水土流失防治未达到验收条件的问题

除了违反程序性规定外，水利部还明确了水土流失防治方面的验收条件。

一是废弃土石渣未堆放在经批准的水土保持方案确定的专门存放地的，

二是水土保持措施体系、等级和标准未按经批准的水土保持方案要求落实的，

三是水土流失防治指标未达到经批准的水土保持方案要求的，

四是水土保持分部工程和单位工程未经验收或验收不合格的，

五是水土保持设施验收报告、水土保持监测总结报告等材料弄虚作假或存在重大技术问题的，

六是存在其它不符合相关法律法规规定情形的。

存在上述情况的，第三方机构应明确告知项目法人单位积极整改，整改后第三方机构再次进行复核，直至达到验收条件，向项目法规提交最终的验收报告。

4.3.3  存在需要改进事项的问题

　　除存在不能通过水土保持验收的刚性条件外，生产建设单位的水土流失防治工作还会有一些不足，也需要项目法人进行改进。如工程设计、建设的部分资料不够齐全，水土保持监测、监理的成果和报告不够规范，水土保持措施布设晚尚不能全面高效的发挥良好的水土保持作用，个别防治措施存在损坏未及时修复，未达到水土保持变更行政审批标准但设计变更手续不全，等等。这些问题第三方机构应进行全面查验，列出清单，交项目法人及时改进。

4.4  验收报告的支撑材料及图件

第三方机构进行的检查、复核等工作都是基于建设过程中的工作基础及资料，水利部明确验收报告应附相关附件，主要是项目建设及水土保持大事记，项目立项（审批、核准、备案）文件，水土保持方案、重大变更及其批复文件，水土保持初步设计及施工图设计审批（审查、审核）资料，分部工程和单位工程验收签证资料，重要水土保持单位工程验收照片，水行政主管部门的监督检查意见，其他有关资料等。验收报告中还应附重要图件，主要包括主体工程总平面图、水土流失防治责任范围及水土保持措施布设竣工验收图、项目建设前后遥感影像图、其他相关图件等。这些材料需由项目法人协调各相关单位共同完成，不能有缺项，作为水土保持设施验收的必备材料存档。