科学精准高效推进水土保持放管服改革

姜德文

（1.水利部水土保持监测中心,100055,北京；2.塔里木大学,843300,阿拉尔）

摘  要 生产建设项目水土保持行政审批、检查监督，以及水土保持方案编制、监测、监理、验收评估等技术服务的放管服改革，应以项目的水土保持敏感度为核心，分类指导，科学下放。事中事后的监管应以水土保持极敏感、敏感类的项目为重点，分类分级实施精准监管，重点监管对象应与监管力量相匹配。应充分利用大数据、互联网、信息系统等现代技术，实施主动、到位、事先指导和服务，营造更加良好的营商环境，全面提升放管服的效能。

关键词 建设项目；水土保持；放管服；大数据；互联网+

随着放管服改革的不断深入，各级行政管理部门工作重点由事前审批转向事中事后监管，大量生产建设项目水土保持方案审批事项下放到地方基层，对加快行政审批，改善营商环境，起到了积极作用，同时也出现了简单、机械的下放、基层无力承接，事中事后监管不力，审批和验收质量难以保障等问题。如何更加科学、高效、精准地实施水土保持放管服改革，本文利用水土保持与生态保护大数据、生产建设项目水土保持分类管理研究成果进行探索。

目前，水土保持方案编制形式类别是以项目占地总面积或土石方挖填总量为判别指标，近期水利部又进一步放宽了编制报告表的规模范围，并相应简化了管理程序。征占地面积在5hm²以上或者挖填土石方总量在5万m³以上的项目，编制报告书；征占地面积在5hm²以下且挖填土石方总量在5万m³以下的项目，编制报告表；征占地面积不足0.5hm²且挖填土石方总量不足1000m³的项目，免于编报报告表，生产建设单位按法律法规和国家技术标准的规定做好水土流失防治工作。

关于项目类别的水土流失影响程度量化研究与分析，水利部“生产建设项目水土保持分类管理研究”调查了水利部、全国八大水土保持一级区（西北黄土高原区、东北黑土区、北方土石山区、北方风沙区、南方红壤区、西南岩溶区、西南紫色土区、青藏高原区）的典型省及其典型地市、县四级主管部门、连续3年审批的2200多个水土保持方案，特别是扰动地表面积、损坏植被面积、防治责任范围面积、土石方挖填总量、永久弃渣量、新增水土流失量、建设总工期、水土流失防治措施投资等相关数据，获取了6万余条源数据。采用模糊聚类法、主成份分析法等方法，提出了影响程度分级初步成果，又经水利部及地方水行政主管部门复核，最终将涉及水土保持的30多类生产建设项目分别划分为极严重、严重、中等程度、较轻程度和较轻微程度5个水土流失程度等级（见表1）。

表1 生产建设项目水土流失影响程度分级

序号	水土流失影响程度	涉及工程类别
1	极严重	公路、铁路、露天矿工程（包括露天金属矿、非金属矿和煤矿）、林浆纸一体化工程等4大类、6小类。
2	严重	机场工程、核电站工程、水利枢纽工程、水电站工程、工业园区项目等5大类。
3	中等	涉水交通、风电、引调水工程、井采矿工程、油气开采工程、油气管道工程、轨道交通工程、农林开发工程、火电等9大类、12小类。
4	较轻	灌区工程、堤防工程、蓄滞洪区工程、其它小型水利工程、油气储存与加工工程、管网工程、加工制造、输变电工程等8大类。
5	较轻微	房地产工程、其它类城建工程、社会事业（教育、卫生、文化、广电、旅游等）、信息产业（电信、邮政等）、其他等5大类。

各地在使用分级表时，可根据本地区大数据调查统计、计算分析，增加和细化项目类别。

在判别了项目类别的水土流失影响程度基础上，进一步调查分析项目所属的水土保持区划一级区、是否属于水土流失重点防治区、项目所在地水土保持是否敏感等因素，综合分析评价后将生产建设项目的水土保持敏感性划分为极敏感、敏感和轻度敏感3个等级，再根据项目占地、土石方量规模，实施A、B、C三种方式的水土保持分类管理，A类与B类极敏感项目编制报告书，B类敏感、轻度敏感项目编制报告表，C类项目报备登记表，水土保持方案的格式、内容，以及技术评审、行政审批等也会有不同的要求，参见表2。

关于项目所在地水土保持敏感度，根据水土保持法律法规、国家标准的规定，以及水土保持主管部门的职责，重点关注生产建设项目是否处于各级人民政府依法划定的水土流失重点预防保护区和重点治理区，如果涉及重点防治区，按水土保持法规定，建设项目选线选址应当避让；当无法避让时，法律规定应提高防治标准，改进施工方法和工艺，减少地表扰动和土石方挖填数量，采取措施有效防控可能造成的水土流失。从国家层面分类管理来看，主要复核项目区是否涉及国家级水土流失重点预防区、重点治理区和省级重点预防区，对于水土保持区域敏感度的判断，可利用水土保持大数据后台系统，该系统为社会和公众提供即时自动判别与服务。

国家发展和改革委与其它主管部门对项目的立项审批主要从产业鼓励与限制、产业布局、宏观调控等角度确定中央和地方的审批权限，水土保持放管服则应从防控生产建设项目水土流失及其影响、保障国家生态安全、促进经济社会高质量发展等视角出发，充分利用中央层面政策与技术管控水平与能力，切实考虑基层特别是县级承接能力，科学、合理确定审批权限。如水土流失影响为极严重的公路、铁路、露天矿工程，虽然不跨市、县，但由省级主管部门审批（重大项目由中央级审批），其技术审查机构、专家队伍均能胜任，而下放到基层很难把关，有的项目在审查、审批中还会留下隐患和风险。同样，如水土流失影响属于较轻程度的低等级输变电项目，虽然跨地市，但水土流失影响轻，一般不会造成严重水土流失危害，可以下放到相关县级，分别审批。审批权与审查、审批、监管能力相适应，充分发挥各级主管部门的技术水平和行政能力。

根据生产建设项目水土保持分类管理研究成果，综合分析项目水土流失影响程度、水土保持敏感性、影响规模三大要素，将生产建设项目水土保持管理分为A、B、C三类，水土保持后续设计、监测、监理、验收评估等要求，以及监督管理方式、监管频率与分类管理相对应。如A类极敏感项目，应进行年度全面检查和重点检查，监管工作由水利部及其流域管理机构、省级管理部门重点负责；A类敏感、轻度敏感和B类极敏感、敏感程度的项目，实施重点时段、重点地段检查，监管工作由省级、地市级重点负责；对于B类轻度敏感和C类项目，适当简化检查方式、内容、频次，监管工作由县级重点负责。

表2    生产建设项目水土保持分类管理

水土保持分类管理方式	水土保持管理级别及分类管理措施
	A类			B类			C类
	极敏感	敏感	轻度敏感	极敏感	敏感	轻度敏感	极敏感	敏感	轻度敏感
一、水土保持方案管理
1、水土保持方案形式	报告书				报告表		登记表
2、水土保持方案审查审批	须经专门技术评审，再批复				县级审批，必要时可专家咨询		县级报备
二、水土保持后续设计	主体工程后续设计中应有水土保持篇章				主体工程后续设计中应有水土保持内容
三、水土保持监督检查	年度全面检查		重点时段、重点地段检查			县级抽查
四、水土保持监理	水保专项监理，监理报告		主体监理单位中应有水保监理工程师，监理报告		主体监理中应有水土保持监理内容
五、水土保持监测	按技术标准和文件全面监测，提交各类成果报告		简化监测			自行监控水土流失
六、水土保持设施验收
1、自主验收	验收报告、监测报告、技术评估报告		验收报告			验收表
2、行政核查	重点核查		一般核查			县级抽查

近年大量的项目审批权下放后，出现基层监管能力难以支撑的情况。根据水土保持法规定，水土保持管理部门应当对生产建设项目水土保持方案的实施情况进行跟踪检查，发现问题及时处理。如果监管不到位，还会留下隐患和风险，造成严重后果时还会被问责。因此应遵循放与管相匹配的原则，对水土保持影响程度大、水土保持敏感度高的项目，由省级、水利部及其流域管理机构承担，使水土保持管理更加科学有效。

从全国近年审批水土保持方案的数量看，每年需实施跟踪检查、监管的项目约有3万多个，监管工作量极大，依靠人力进行全面监管做不到，必须运用卫星、无人机、信息系统等现代技术，研发大数据、云计算、物联网、人工智能在监管事务中的应用，实施高效、精准监管。

根据《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度，加快推进社会诚信建设的指导意见》《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》，水利部启动了水土保持社会自律、行业自律、机构自律、从业人员自律机制建设，印发了《水利建设市场主体信用评价管理暂行办法》《水利建设市场主体信用信息管理办法》《关于做好生产建设项目水土保持承诺制管理的通知》《关于实施生产建设项目水土保持信用监管“两单”制度的通知》《关于生产建设项目水土保持问题分类和责任追究标准的通知》等规范性文件，规范市场行为，各地陆续公布了本地区水土保持“重点关注名单”“黑名单”，通过信用评价机制，失信联合惩戒，实现市场的优胜劣汰，在大浪淘沙中，使重质量、守信用的从业机构和人员不断巩固壮大，保持和提升服务质量与水平。

政府主管部门要充分利用大数据、互联网、信息系统等现代科技方法，便捷、精准的向社会提供服务。如水利部开发的生产建设项目水土保持分类管理演示版，通过手机APP、网站，面向全社会主动服务、远程服务，使用者只需在下拉菜单中勾几个选项，几秒钟就会将结果反馈回来，如申报的项目分属水土保持A、B、C三种管理方式的哪一类，应该编什么格式、哪些内容的水土保持方案，后续的水土保持设计、监测、监理、验收有哪些要求，系统都会一目了然的反馈于使用者，并且可以下载保存、打印，一次登录全程告知。各级行政审批部门的政务系统应广泛开发使用“互联网+服务”，做到事先、简明、便捷向全社会提供免费服务，让企业能够快捷知晓水土保持要求，提高办事效率，进一步改善营商环境。

大量的审批、监管事项下放到基层特别是县级，而许多地方没有专门的水土保持机构，没有既懂法律又懂专业的人员，其能力和水平难以胜任下放的重任。应实行“谁下放，谁负责指导和服务”的原则，由下放方对承接方开展法律法规、政策文件、国家标准等的专项培训，帮助和指导承接方履行职责，探索政府购买第三方技术服务等方式，由专业机构完成技术评审、现场复核等专项技术服务。

随着大量审批、监管事项下放，许多地方出现了技术服务质量和水平下降的情况。行政管理部门要加强方案编制与评审、监测、监理、验收报告编制等工作质量的抽查、管理，对社会机构开展的学习培训等加强指导、监督；社会自律组织要严格、客观、公正的开展从业机构水平评价和星级评定、信用评价等社会化服务工作；从业机构和人员要加强对新政策、新标准的不断学习，提高服务质量与责任意识；相关部门要探索从业人员服务水平、诚信守约评价，促进从业人员自我约束、保障质量。

[参考文献]

[1] 水利部水土保持监测中心.生产建设项目水土保持分类管理研究[M].北京：中国水利水电出版社，2016．

[2] 赵辉，等.生产建设项目水土保持分类与分类管理对策[J].水土保持通报，2015（3）.

[3] 姜德文，等.基于大数据支持的建设项目水土保持工作指南与应用[J].中国水土保持，2016（10）.

[作者简介]姜德文，水利部水土保持监测中心原副主任，教授，长期从事水土保持与生态保护工作。

来源：《中国水利》2021.22

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